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  近年来,随着政府投资项目数量的不断增多,实际投资超出概算比比皆是、“三边”(边勘测,边设计,边施工)工程项目时有发生、违反建设程序不足为奇、随意变更现象屡见不鲜,而工程变更恰是造成低价中标、高价结算,工期延误、工程索赔、虚高造价、工程腐败等系列问题的直接推手。因此,依法、科学、严格控制项目变更的随意性、盲目性和不合理性是提高政府资金使用效率,减少国有资金流失, 控制工程项目造价的有效途径。
市场现状:
  对三年来某地政府投资项目进行粗略统计后发现:项目变更数量逐年增多,项目实际投资超出概算数额逐年增加,少部分项目实际投资额竟超出概算达2倍之多,工程项目投标时中标价虽在合同中明确载明,但已形同虚设,招标成果被部分业主、监理和施工方,通过诸多变更签证而肆意改变。
原因分析:
(一)建设项目准备工作不充分。
  一是勘察工作不到位。由于部分业主未经历过类似工程项目,对相关建设程序不了解,认为前期勘察无足轻重,不涉及工程实体,通常做法是找人闭门造车胡乱编制一套资料应付差事,而设计单位又往往以上述假设资料为基础进行设计。如:一道路项目,由于前期勘察不到位就仓促上马,后经专家论证,影响防洪,而将前期工作推倒重来,以致造成投资巨大损失。
  二是设计工作不深入。有的设计单位根本不到项目实施现场进行精心调研,不能理解服务于业主的意图,依据项目具体情况作出科学设计,而是根据业主提供零星资料、国家设计规范进行草率设计,最终导致内容设计不具体、不详细、不科学,部分设计过于保守,有的设计又过于简单,很难满足项目业主对功能需求,更不用说工程内部结构、外观美感、经济适用能完美结合了。如某市一政府办公中心项目,由于设计不深入,内部设计不合理,不适用,施工过程砸了建,建了又砸,反反复复,本来18个月即可结束,一拖三年也没有竣工。
  三是阶段设计不衔接。有的业主对总体设计、初步设计、施工图设计选择不同的设计单位,造成估算、概算、预算严重脱节,进而影响项目造价控制。
  四是业主认识不明晰。部分业主对建设程序认识不足,对项目功能需求模糊,又不能正确与设计单位及时沟通,也不组织专家图纸会审,不断催生“三边”工程,项目变更也就顺理成章了。
  五是招标文件不严谨。
在招标文件中涉及工程变更的条款相当重要,是合同的组成内容,直接影响合同后期的履行和工程造价的增减。有的招标文件制作不够严谨,对工程变更不明确专用条款,导致施工中对变更工程单价、材料使用争议时有发生。
  六是结算资料不完善。
工程变更、设计变更与现场签证资料的内容必须具有客观性、合法性、详细性,其详细性应包括变更原因、部位、内容、时间才能为结算提供合理的计价依据。但是经常出现工程变更资料不齐,事后补充,签证内容欠真实性、逻辑性,分不清是谁的责任造成工程变更。
(二)业主方人为调整规模标准。
有的业主以抢进度、降成本为由,随意改变招标方式;有的业主将应招标项目化整为零规避招标,致使结算价大大高出中标价;有的业主对招投标成果置若罔闻,肆意增加施工项目,签订阴阳合同;有的甚至存在人为压低项目投资概算,以获取上级顺利批复,在项目实施过程中再按自己意图,对原设计进行大量的变更,提高建设标准,造成投资的大幅增加。
(三)施工方设法增加赢利砝码。
有的施工方投标中采用所谓不平衡报价法,盲目压价,甚至比成本价还要低,中标后,设法通过中途变更来实现其利润,甚至有的施工队不惜代价拉拢项目相关管理方进行违规签证,增加工程造价,导致概算超估算,预算超概算,决算超预算现象成为家常便饭,工程造价失控也是情理之中。
(四)监理方履行职责不能到位。
监理方理应做好“三控”(投资控制、进度控制和质量控制)工作,但在政府投资项目建设过程中,部分监理方为了蝇头小利,对投资控制不能尽责,对施工方提出的违规变更也是睁一眼闭一眼,有的变更甚至是在工程竣工后很长时间,予以补签变更单,也随意签字认可,其真实性大打折扣。因此,监理的不能依法履责是造成工程变更和投资追加的重要原因之一。
 (五)监管方奖惩机制不够健全。
由于没有制定完善的建设项目工程变更控制指标体系及相应的责任追究制度和激励机制,项目管理人员既没有管理工程变更的压力,也没有控制工程变更的动力,造成工程变更管理的失控,容易给职业道德较差的项目管理人员和信誉度较低的承包商以可乘之机,为腐败留下了空间。
相关对策:
  以上种种原因导致产生大量工程项目变更,造成项目建设周期延长,投资增加,资源浪费,严重制约政府投资项目效益的充分发挥。而要想最大限度规避上述问题,往往不是一个部门能够解决,需要相关部门协同配合,采取有效措施,重点做好以下工作:
  一是依法履行基本建设程序。加强对建设项目可行性研究报告和设计概算的审查力度,对设计深度不够的工程不予批复。未履行基本建设程序,手续不完整,配套设计不全的项目不得开工建设,严厉杜绝“三边”项目的发生。
  二是强化勘察设计约束管理。优选勘察设计单位,推行限额设计和责任追究制度。在保证使用功能的前提下,通过优化设计方案,促进精心设计,使技术与经济有机结合。业主须将勘察设计任务委托具有相应资质的勘察设计单位,并签订勘察设计合同,明确建设标准,合理确定工程投资总额。对节约投资限额与超过投资限额分别给予奖惩,鼓励设计单位深入理解规划意图,既满足业主对建筑功能需求,又充分体现节能环保。凡因设计单位错误、漏项等原因造成扩大建设规模或提高标准而导致工程投资超支,应相应扣减设计费用,并作不良行为公示。对勘察设计方案和施工图设计进行严格审查,以严谨周密的设计合同约束设计行为,促使设计单位优化设计,提高设计质量,从而使设计变更降到最低限度。
  三是严格控制造价确定程序。合理确定工程造价,防范因技术和计算错误引起的变更。聘用有相应资质的造价咨询单位,根据市场和国家标准准确计算工程造价。向所有投标单位公开工程量清单和图纸,在开标前设投标答疑会,由设计单位和造价咨询单位回复投标单位提出的关于技术和造价方面的疑问,尽量将工程技术和清单编制错误及清单漏项等方面的问题处理在施工前。业主单位在招标文件中明确与施工单位各自应承担的风险范围及处理办法。并明确约定工程变更计算方法,尽量做到事前约定,防止合同漏洞导致变更的。变更工程的单价确定要合理。变更项目的单价如合同有约定的就执行约定单价;合同中有相似的可根据相似单价进行调整;合同中无约定的可根据市场行情和相关定额合理组价。
  四是督促监理依法履行职责。监理作为建设项目三大主体之一,理应发挥重要的作用。严格履行招标程序,择优选择监理单位,明确和细化监理方职责,对不履职和乱履职的监理方要扣减监理费,情节严重的,主管部门要严肃查处,使监理方切实履行“三管三控一协调”(三控:质量控制、投资控制、进度控制,三管:合同管理、信息管理、安全管理,一协调:协调与相关单位关系)的职责。
  五是从严审批工程变更项目。
成立专门机构对变更项目进行过程把控,工程项目施工过程中,如需发生变更,需及时向该机构进行网上申请,机构受理后,立即派人到现场勘查,机构根据现场反馈实际情况作出是否同意变更批复,未经批准而擅自变更项目,变更无效,审计部门不予变更项目审计、财政部门不予支付变更项目工程款,从源头上控制虚假变更。
  六是加强投资审计监督力度。
充分发挥审计机关在政府投资项目建设过程中的作用,实行全过程跟踪审计。对恶意竞争、低于成本价中标的企业取消中标资格,对建设项目施工合同实行审核备案,切实堵塞合同管理中的漏洞,对变更项目进行重点审计,加强竣工结算审计,对超概算项目从严审计,真正做到去伪存真,确保国有资金不予流失。
田冰